Olet täällä

Maakuntahallinnolle on ollut aito tarve ja tilaus.  Tarve ei ole koskenut vain rahallisesti mittavien sote-palvelujen järjestämistä vaan kaikkea valtion keskushallinnon ja kuntien ”väliin jäänyttä” , hyvin pirstaleisella ja sekavalla hallinnolla hoidettua kokonaisuutta. Saadaanko maakuntahallinnosta aitoa itsehallintoa vai valtionhallinnon jatke, ratkeaa lainsäädännön sisällössä.

Maakuntauudistus vähentää erilaisten hallinnollisten organisaatioiden määrää, kun yli 400 kuntien välistä tai muuta alueellista organisaatiota korvautuu 18 maakunnalla. Uusi hallintorakenne selkeytyy kolmitasoiseksi: valtio-maakunta-kunta. Tässä uudistuksessa kansanvalta laajenee koskemaan myös maakuntatasoa, jolle toiminnasta ja taloudesta vastaavat ylimmät päättäjät valitaan vaaleilla. Kuntatutkijoiden mukaan kuntien palvelutehtävän supistuminen antaa tilaa paikallisen itsehallinnon ydintehtävälle: luoda paikallista elinvoimaa[i].

Maakuntauudistuksen valmistelukoneisto on mittava ja kasvanut koko ajan. Tulevien maakuntien lainsäädännön kokonaisuus ei ole vielä valmis, vaikka keskeisimmät lakiesitykset ovat lausuntokierroksella. Kainuun ja yleensä aluetason näkökulmasta tietyt politiikkalinjaukset ja eri lakiluonnoksiin kirjatut ”sovellukset” yhteisvaikutuksineen uhkaavat jättää maakuntien itsehallinnon ohueksi. Pahimmillaan itsehallinto voi muuttua valtio-ohjauksella toimivaksi pelkäksi hallinnoksi. Vaaleilla valittu valtuusto ei saa jäädä itsehallinnon ainoaksi elementiksi. Siksi lausuntokierros ja uudistuksen sisältöön vaikuttaminen on otettu alueilla vakavasti[ii].

Maakuntalain mukaan valtuusto on maakunnan ylintä päätöksentekovaltaa käyttävä elin. Sen toimivaltaa on monissa lakiluonnoksen kohdissa rajoitettu; valtuusto ei voi vapaasti päättää, kuinka se järjestää hallintonsa eikä sitä, miten järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutuotantonsa. Maakunnalle esitetty konsernirakenne, jonka sisälle tulee erillinen palvelukonserni, luo vaikeasti hallittavan järjestelmän. Kainuussa, jossa on kattava sote-integraatio, tämä merkitsee useiden maakuntavaltuustosta riippumattomien organisaatioiden perustamista.

Lakiluonnoksissa ehdotetaan maakunnille velvollisuutta perustaa valtakunnallisia palvelukeskuksia (omaisuus, ICT, talous- ja henkilöstöhallinto ja yhteishankinnat), joiden hallintoon valtio tulisi osakkaaksi. Aidon itsehallinnon näkökulmasta tällaisia ”pakkopalvelulaitoksia” voi perustaa vain lyhyeksi siirtymäkaudeksi, jonka jälkeen valtion tulee jäädä niiden hallinnosta pois.  Lisäksi mahdollisuutta yhteishankintoihin, kiinteistöjen omistamiseen ja ICT- ja muiden palvelujen tuottamiseen yhdessä kuntien kanssa ei tule rajoittaa.

Kuntien itsehallintoon kuuluu verotusoikeus ja yleinen toimivalta. Maakunnilta nämä itsehallinnon elementit jäävät lakiesitysten mukaan puuttumaan. Maakunnista tulee monialaisia, mutta tehtävien lopullista laajuutta ja yksityiskohtia valmistellaan edelleen. Maakuntien itsehallinnon alaisiksi on tarkoituksenmukaista koota tehtäviä, jotka ovat luontevia päättää tai hoitaa aluetasolla – ei keskitetysti valtion tai paikallisesti kuntien taholta. Lisäarvon päätöksenteolle antaa juuri maakunnallinen monialaisuus, jolloin mahdollistuu alueen kehittämisen näkökulmasta relevanttien, mutta eri hallinnonaloille kuuluneiden toimenpiteiden yhteensovitus. Integraatio on avainsana muussakin kuin sotessa.

Eri hallinnonaloja tarkastellen maakuntien monialaisuuteen on jäämässä valuvikoja. Maaseutu- ja liikennealan tehtäviä sekä suunnitteluvastuuta ollaan kokoamassa maakunnille. Sen sijaan koulutus- (OKM) ja ympäristötehtävien (YM) osalta maakuntien tehtävät jäävät nykytasolle elleivät peräti heikkene valtakunnallisen lupaviraston perustamisen myötä. Tämä on kokonaisuus, johon vain selkeällä poliittisella ohjauksella on saatavissa tasapainoinen ratkaisu.

Jos yleistä toimivaltaa – edes kuntien toimivallalle alisteisena – ei maakunnille anneta, tulee maakuntien ja kuntien sopimusvapaus jättää mahdollisimman vapaaksi. Nykyiset lakiluonnokset eivät näytä antavan mahdollisuutta esim. siirtää kuntien järjestämisvastuulla olevia tehtäviä kuntien yhteisellä päätökselläkään maakunnille. Voi kysyä, mitä järkeä on säilyttää maakunnan laajuisia kuntayhtymiä omina organisaatioina, kun näin laajaa kokonaisuutta ollaan tekemässä. Maakuntien sopimisoikeus voi kaventua myös erityislainsäädännön kautta. Esimerkiksi TEM on valmistellut lakiehdotusta, jossa nykyiset työvoima- ja yrityspalvelut yhdistetään, mutta samalla velvoitetaan maakuntia yksityistämään ne mahdollisimman laajasti ilman että maakunta voi kuntien kanssa po. palveluista sopia.

Maakunnilla ei niiden aloittaessa ole verotusoikeutta. Tiivistettynä tuleva maakunta tekee niitä tehtäviä, jotka valtio sille lainsäädännöllä määrää ja ainoastaan sillä rahoituksella, jonka valtio sille myöntää. Lakiehdotuksista tehtyjen vaikutusarviointien mukaan maakuntien mahdollisuudet sopeuttaa talouttaan ja samalla selviytyä lakisääteisistä velvoitteista ovat rajatut (mahdolliset asiakas- ja käyttömaksut). Verotusoikeuden puuttuessa myös maakuntien lainanottomahdollisuudet jäävät erittäin rajallisiksi ja valtiosta riippuvaisiksi.

Sote-palveluiden kustannusten suuri osuus sekä ihmisten subjektiiviset oikeudet palveluihin tekevät talouden ohjauksesta erityisen ongelmallisen. Tämän vuoksi maakuntien arviointimenettely on arveluttava lakiluonnosten esittämässä muodossa. Toteutuessaan se tarkoittaisi, että STM voi tehdä VM:lle aloitteen maakunnan arviointimenettelystä, jos ”maakunnan kyky järjestää sosiaali- ja terveydenhuolto on ilmeisen vaarantunut”.  Ääritapauksessa arviointimenettely voisi johtaa maakuntajakoselvitykseen ja jopa maakunnan lakkauttamiseen vastoin alueen tahtoa. Ennaltaehkäisevää maakuntien hyvän taloudenpidon elementtiä tarvitaan, mutta ehdotettu malli vie maakunnilta sekä valtaa että vastuuta väärällä tavalla.

Valtioneuvoston toimivalta, ohjaus ja asetuksenantovaltuudet ovat merkittävä kokonaisuus, jotka kaventavat tosiasiallisesti maakuntien päätösvaltaa ja toimintavapautta. Esimerkiksi valtioneuvosto voisi antaa maakuntia sitovia hallintopäätöksiä palvelurakenteen kehittämisen toimenpiteistä, laajakantoisista investoinneista ja ICT-palveluiden toteuttamisesta. VN:n valtuudet ulottuisivat jopa palvelupisteiden perustamiseen, lakkauttamiseen tai laitoskapasiteetin rajoittamiseen ts. maakunnan palveluverkoston rakenteeseen. Maakunnat voivat toteuttaa vain sellaiset laajakantoiset tai toiminnallisesti ja taloudellisesti merkittävät investoinnit, jotka valtioneuvosto hyväksyy.

Lakiehdotuksissa on runsaasti säädöksiä, joissa annetaan asetuksenantovaltuus tarkempaa säätelyä varten. Näissä kohdissa ollaan ristiriidassa itsehallintoperiaatteen kanssa:  tehtäviä itsehallintoalueelle voi antaa vain lailla ja vain pieniltä osin säädöksiä voidaan tarkentaa asetuksin. Asetuksin tapahtuva säätely on valtion hallinnon sisällä toimiva ohjauskeino. Tulevaan valtio-maakunta -suhteeseen on löydettävä kokonaan uudenlaiset ”keinot”. Tällaisia ovat erilaiset neuvottelumenettelyt, sopimusmenettelyt, informaatio-ohjaus sekä valtakunnalliset kokeilut ja kehittämishankkeet. Ohjausta sisältävät erityislainsäädännön muutokset tulee käsitellä jatkossa maakuntien ja valtion keskinäisessä neuvottelussa.

Lopuksi havainto sote-uudistuksen perimmäisiin tavoitteisiin eli tavoitteeseen kaventaa alueellisia terveyseroja; mitä ne ovat ja miten niitä on tarkoitus kaventaa.  Lakipaketin valmistelussa näyttää tämän tavoitteen tarkempi arviointi jääneen kokonaan taka-alalle, mutta tähän tavoitteeseen on syytä vielä paneutua erityisesti kun rakennetaan kannustimia kunnille ja maakunnille hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseksi. Alueellisten terveyserojen kaventaminen on tällöin tarkoituksenmukaista ottaa keskeiseksi tavoitteeksi ja keinojen kohdentamisen kohteeksi.

Maakuntauudistus itsenäisen Suomen merkittävimpänä hallintoreformina on käynnissä ja nyt on vaikuttamisen aika. Maakuntien itsehallinnosta on luotava aitoa – vallan ja vastuun tulee siirtyä maakunnille. Jatkossa tämä tulee edellyttämään


[i] Kainuun hallintokokeilua tutkinut Tampereen yliopiston vasta väitellyt tutkija Anni Jäntti on yksi tämän näkemyksen esittäjistä. Tampereen yliopiston julkaisuarkisto

[ii] Kainuun maakuntahallitus antoi asiasta lausuntonsa 24.10. 

 

 

Lisää uusi kommentti